di Romano Benini |
La crisi sanitaria determinata dalla pandemia da Covid 19 si è abbattuta lo scorso anno su una nazione che non aveva ancora asciugato le ferite e superato del tutto la crisi finanziaria che colpì l’Occidente nel 2008 con gravi ripercussioni sul lavoro. Rispetto al 2007, l’anno prima della crisi, infatti, quasi tutti i dati economici e occupazionali del 2020 sono peggiori. Se consideriamo la ricchezza, l’Italia di questi mesi ha un Pil inferiore di circa il 5% rispetto a quello del 2007, un debito pubblico più alto del 18%, una capacità produttiva inferiore del 12% e una ricchezza privata delle famiglie, che un tempo era tra le più alte al mondo, che è diminuita di circa il 14%. Siamo più poveri, lavoriamo e produciamo meno di dodici anni fa.
L’articolo integrale è pubblicato sul numero 12 di Forme.
Il fattore umano, sviluppo mancato
La crisi del 2020 si è quindi abbattuta su un Sistema Paese che non era ancora riuscito ad agganciare quella ripresa globale che si era resa possibile, quantomeno dal 2012, grazie alla rivoluzione digitale e alle dinamiche dei mercati internazionali. Uno dei ritardi più evidenti del decennio tra il 2009 e il 2019 è stato quello relativo alle riforme del lavoro, a quel “fattore umano” che costituisce lo snodo dei processi di qualificazione della domanda e dell’offerta determinati dall’evoluzione del Quarto Capitalismo. L’Italia ha investito negli ultimi anni circa la metà della Germania e un terzo in meno di Gran Bretagna e Francia in quei fattori che determinano il grado di sviluppo umano, ossia la capacità di resilienza determinata dal livello di autonomia delle persone nella vita e nel lavoro. Si tratta della combinazione tra gli investimenti che riguardano il sistema sanitario, il welfare, la formazione e il mercato del lavoro. Mentre il sistema sanitario si è complessivamente indebolito, il sistema formativo ha sofferto di una diminuzione delle risorse disponibili e degli investimenti e le riforme sociali e del lavoro avviate, come il Jobs Act con i decreti del 2015, non sono state completate.
Va inoltre considerato come il sistema di intervento per lo sviluppo umano sia in Italia legato alla competenza e alla responsabilità delle Regioni e non è un caso che i territori che in questi anni hanno mostrato un migliore dinamismo economico e sociale siano stati quelli che hanno saputo avviare interventi più incisivi proprio sui fattori dello sviluppo umano, in particolare sull’organizzazione e promozione dell’offerta formativa e dei servizi per il lavoro.
L’evoluzione della domanda delle imprese determinata dai mercati e connessa alle logiche del Quarto Capitalismo ha infatti imposto un processo di progressiva qualificazione della forza lavoro e una diminuzione della domanda di lavori a bassa qualifica, alla quale i sistemi regionali del lavoro e della formazione italiani non hanno saputo in questi anni rispondere adeguatamente e in modo omogeneo. Si è determinato in questo modo il fenomeno dello “skill shortage”, ossia il fatto che il 30% dei profili richiesti dalle imprese italiane è in media di difficile reperibilità, con punte fino al 50% per i profili più innovativi. Si tratta di un grave fenomeno che, in assenza di riforme adeguate, è destinato a crescere e a determinare una ulteriore difficoltà per la creazione di occupazione aggiuntiva, ossia il lavoro che viene generato dalla capacità di fare innovazione.
Il dato più grave è quello della assoluta disomogeneità nella risposta delle regioni italiane rispetto alle sfide dello sviluppo umano, che evidenzia quella grave difficoltà di governance tra lo Stato e le Regioni, confermata da tutti i misuratori dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, sociali ed economiche.
La capacità del modello economico italiano di riprendere la strada dalla quale si è allontanato dipende dalla condivisione e della promozione delle riforme che riguardano il fattore umano e che incidono sulla forza lavoro. A fronte dell’auspicato avvio di una nuova stagione politica e di riforma, appare quindi necessario capire cosa c’è e cosa manca, non tanto in termini di risorse, ma di scelte da fare.
Le questioni aperte e le misure per il lavoro
I principali snodi da affrontare perché le riforme per il lavoro possano essere efficaci sono i seguenti.
• Governance | La disomogeneità territoriale della condizione economica è alimentata da una diversità nei livelli di efficienza del mercato del lavoro e nella qualità dell’offerta formativa. Questa diversità è accentuata da un sistema che attribuisce alle regioni una competenza concorrente con lo Stato sulle politiche attive e una competenza esclusiva sulla formazione professionale. Il quadro delle attribuzioni di funzioni, poteri e responsabilità per le politiche dello sviluppo umano è disaggregato, con competenze variamente distribuite da Stato, Regioni e Comuni, solo in parte giustificate dalla presenza di diversi sistemi territoriali del lavoro. La valutazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, sociali, formative e del lavoro mostra un allarmante quadro di diversità tra i territori che arriva a compromettere gli stessi diritti costituzionali di cittadinanza sociale. Appare necessaria una revisione profonda della governance in grado di garantire un efficace coordinamento tra le politiche nazionali e regionali e una migliore integrazione tra le misure di promozione sociale e di attivazione al lavoro. Il funzionamento della rete dei servizi e delle politiche del lavoro, attribuito dalla legge alla funzione dell’agenzia nazionale Anpal, appare ad oggi inadeguato.
• Salario | La crisi ha alimentato in Italia la persistenza di molti settori e attività economiche a basso valore aggiunto e redditività, anche in ambiti in cui è presente una buona domanda, come la ristorazione, il turismo e i servizi alla persona. La necessaria promozione di una strategia volta a sostenere l’emersione del lavoro irregolare e informale va affiancata a una politica in grado di consentire il rafforzamento sul mercato delle attività a minore valore aggiunto e garantire un salario minimo dignitoso, nel rispetto del dettato costituzionale. Tuttavia appare anche evidente come, a fronte della misurazione rilevata dall’Istat del Margine operativo lordo, sono molte le attività che con una elevazione del salario minimo ex lege si ritroverebbero a rischio di chiusura per l’impossibilità di sostenere l’aumento dei costi. Il tema dell’introduzione del salario minimo va quindi affrontato in termini realistici, attraverso una contestuale azione di sostegno fiscale e finanziario che permetta alle imprese con minore redditività di inserirsi in un percorso di rafforzamento virtuoso, garantendo un equo compenso al dipendente in un modello di sostegno della propria attività sul mercato e di compensazione del carico fiscale e contributivo.
• Infrastrutture del lavoro | Il funzionamento del mercato del lavoro dipende dalla presenza di efficaci servizi per il lavoro e per la formazione. Il ritardo italiano in termini di servizi per lo sviluppo umano riguarda in particolare i servizi per l’impiego. L’azione di promozione delle politiche attive e di superamento della dimensione assistenziale del welfare e in generale l’efficacia degli investimenti per l’attivazione al lavoro e il workfare si rende possibile solo in presenza di più robuste infrastrutture del lavoro diffuse in modo omogeneo sul territorio. In Italia gli operatori dei servizi per l’impiego pubblici sono meno della metà di quelli presenti nei servizi analoghi in Francia e in Germania e la loro specializzazione appare inadeguata. La funzione dei servizi per l’impiego in alcune regioni rispetto alle dinamiche del mercato del lavoro è ancora marginale. Allo stesso modo, la collaborazione tra il sistema pubblico e quello privato dei servizi per il lavoro, da alimentare con politiche pubbliche nazionali o condivise, non è ancora in grado di determinare sinergie presenti in modo continuativo su tutto il territorio. La possibilità che un disoccupato italiano rientri al lavoro attraverso la presa in carico da parte di un servizio per l’impiego è molto inferiore rispetto a quanto è possibile per un disoccupato tedesco o francese, che viene assistito da sistemi più robusti e efficaci, coordinati a livello nazionale da Agenzie governative qualificate.
• Attivazione e ammortizzatori | I mutamenti del sistema economico e le dinamiche della domanda di lavoro portano da un lato alla richiesta di specializzazioni e qualifiche professionali ben definite e dall’altro alla presenza di una maggiore mobilità. I processi di transizione da lavoro a lavoro sono stati in Italia gestiti da una strumentazione per il reimpiego basata soprattutto sulla diffusione di incentivi alle assunzioni e sgravi contributivi. Questa logica negli ultimi anni si è rivelata sempre meno efficace e ha comportato effetti distorsivi di diverso genere, rendendo difficile l’inserimento al lavoro delle persone più in difficoltà e trasformando spesso l’incentivo in uno strumento ordinario di limitazione del costo del lavoro. Mentre l’Italia manteneva questa costosa scelta, nel resto d’Europa le politiche di attivazione al lavoro si sono sempre più legate alla riqualificazione dei lavoratori e alla formazione specialistica, nella risposta alle dinamiche dell’evoluzione del fabbisogno professionale delle imprese e grazie al rapporto tra sistema pubblico, enti accreditati e istituzioni della bilateralità. Da qualche tempo anche l’Italia tende al rafforzamento della funzione delle politiche attive, che necessita tuttavia di una prioritaria azione di potenziamento dei servizi per il lavoro e di un sistema nazionale che superi il vecchio modello di ammortizzatori sociali e agisca attraverso programmi nazionali in grado di sostenere la remunerazione per il risultato occupazionale degli enti coinvolti nel sistema del mercato del lavoro.
• Apprendimento e formazione tecnica | La crisi italiana è stata alimentata dall’obsolescenza di alcuni sistemi produttivi e delle professionalità dei lavoratori, poco coinvolti in percorsi di formazione continua. Il Quarto Capitalismo sta aumentando la domanda di figure di alta professionalità e di natura tecnica e specialistica. Inoltre appare presente un ritardo rispetto alla capacità di risposta alla domanda di tecnici con la qualifica professionale di base, necessaria in diversi settori produttivi, anche a minore valore aggiunto. Se al dato della necessaria promozione nei giovani delle competenze richieste dal mercato colleghiamo la necessità che buona parte dei lavoratori e dei disoccupati adulti italiani sia coinvolta in interventi di aggiornamento e qualificazione professionale, appare evidente come la riforma del lavoro necessiti di un “piano nazionale di riqualificazione della forza lavoro” , che sia gestito da una adeguata governance istituzionale e che coinvolga il sistema degli enti accreditati e della bilateralità. Allo stesso modo, la formazione continua deve essere molto più diffusa: in Germania e in Francia la percentuale di lavoratori coinvolti ogni anno in percorsi di aggiornamento professionale è almeno il doppio di quella italiana.
Riforme, Recovery Fund e patto per il lavoro
Negli ultimi anni è cresciuta una maggiore consapevolezza rispetto ai punti citati e sono stati avviati interventi e riforme. Tuttavia, manca una visione di prospettiva che corrisponda alla situazione reale del Paese, che legga in modo lucido la natura dei ritardi nella capacità di risposta del sistema e valorizzi le potenzialità di una economia e di un Paese che resta ancora la seconda nazione manifatturiera in Europa e la quinta al mondo per attivo commerciale. Per riattivare la “capacità generativa italiana” è necessario collocare la dimensione del fattore umano e del saper fare degli italiani al centro di investimenti e strategie. La mancata visione di sistema ha determinato la dispersione in mille rivoli degli interventi finanziati, con una delega politica al sistema regionale delle misure del lavoro che ha spesso lasciato al governo il mero compito dell’erogazione delle misure di sostegno al reddito. In questo modo si è alimentata una funzione centrale attribuita all’Inps, caso unico in Europa di un ente previdenziale che appare determinante per le politiche del lavoro.
Rispetto a questi aspetti decisivi, in questi ultimi mesi, i decisori politici hanno operato alcune scelte. Se rispetto alla questione della governance il sistema appare ancora poco coordinato e forse necessita di un intervento normativo di ridefinizione di funzioni e responsabilità, per quanto riguarda i temi del salario, delle infrastrutture, delle politiche attive e degli ammortizzatori sociali e per il tema dell’apprendimento permanente e della formazione tecnica sono aperti dei dossier, che i lavori parlamentari dovranno trasformare in riforme, necessarie per la stessa attuazione di quanto richiesto dall’UE attraverso il Recovery Plan. Le risorse del Recovery Fund richiedono infatti riforme e infrastrutture sociali sulle quali appoggiarsi: i fondi finanziano i progetti e le azioni. Si tratta di 16 miliardi per il rafforzamento delle competenze, tra cui più di due per l’orientamento e la formazione tecnica, 12 per il rapporto tra ricerca e imprese, tre per le politiche attive (e altri quattro per gli incentivi all’assunzione di giovani e donne), quattro per l’inclusione sociale. L’opportunità del Recovery Fund sarà un’occasione reale solo se la strada delle riforme del lavoro sarà percorsa con coerenza e decisione. Le riforme devono integrare in servizi e azioni gli strumenti per l’inclusione sociale, la formazione e il lavoro e portarli sul territorio, attraverso una programmazione condivisa tra Stato , regioni e comuni. Serve quindi un coinvolgimento delle forze sociali e produttive, uno stimolo della funzione della bilateralità e del ruolo degli enti e delle agenzie che operano sul mercato del lavoro e nei servizi formativi. Una riforma che funzioni davvero è anche un patto per il lavoro che coinvolga l’intero Paese e le sue migliori energie.
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