di Mario Pagano | I recenti episodi legati al caporalato, allo sfruttamento della manodopera, al lavoro nero e a gravi eventi infortunistici, hanno acceso l’attenzione dell’opinione pubblica sul tema di controlli e ispezione del lavoro e di legislazione sociale.
Lo stesso legislatore è intervenuto a più riprese con una serie di novità, contenute nel DL 19/2024, recante ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza. E anche nel D.Lgs. 103/2024, riferito alle semplificazioni dei controlli sulle attività economiche. L’ispezione del lavoro trova la sua fonte principale nel D.Lgs. 124/2004 sulla razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, integrato con numerosi atti di prassi, tra i quali di fondamentale importanza anche il codice di comportamento del personale ispettivo.
Ispezione del lavoro: la verifica ispettiva
Vediamo nel dettaglio come nasce una ispezione del lavoro, come si svolge operativamente e nel rispetto di quali regole. Nonché quali sono i provvedimenti e gli atti di verbalizzazione che possono essere prodotti dal personale ispettivo. Le fonti principali di un controllo ispettivo sono sostanzialmente di due tipologie. In via principale l’attività ispettiva muove da una precisa programmazione, legata al documento annuale di programmazione, diramato dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro, che evidenzia settori e fenomeni oggetto di intervento.
Le aziende vengono dunque selezionate o puntualmente, mediante una identificazione preventiva della ditta, o secondo il criterio della cosiddetta vigilanza “a vista”. In tale ultimo caso vengono definiti settore e/o luogo di intervento e la ditta oggetto di controllo verrà individuata successivamente dall’ispettore, all’atto dell’accesso ispettivo. Si pensi, ad esempio, ai controlli nel settore edile dove, di norma, si conosce il nome delle ditte sottoposte a verifica solo dopo aver avuto accesso al cantiere. Un ulteriore canale di programmazione dell’attività ispettiva sono le richieste di intervento. Ossia le denunce dei lavoratori, che formulano una precisa e possibilmente circostanziata richiesta di tutela nei confronti di un datore di lavoro.
Tale fonte, tuttavia, risulta essere residuale perché le richieste di intervento, ad eccezione di casi particolari, vengono gestite attraverso il canale preferenziale della conciliazione monocratica ex art. 11 D.Lgs. 124/2004. In tale sede, avanti a un funzionario in veste di conciliatore, vengono convocate entrambe le parti in causa (lavoratore denunciante e datore di lavoro) affinché si possa trovare una soluzione conciliativa della controversia. L’esito positivo, suggellato in un verbale di accordo, i cui termini risultano rispettati dal datore di lavoro, oltre a garantire una rapida ed effettiva tutela per il lavoratore, estingue l’eventuale azione ispettiva e sanzionatoria nei confronti del datore di lavoro denunciato.
Il primo accesso
Ciò premesso, l’atto concreto con il quale prende avvio una ispezione del lavoro, è il primo accesso. Nel corso quale gli ispettori del lavoro dell’Ispettorato, ma anche i funzionari di vigilanza di Inps e Inail, accedono nei luoghi di lavoro. Secondo l’art. 8 del Dpr 19.3.55 n. 520 gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del giorno e della notte, laboratori, opifici, cantieri e lavori, in quanto sottoposti alla loro vigilanza, nonché dormitori e refettori annessi agli stabilimenti. Tale fase è dettagliata dal codice di comportamento e la verbalizzazione disciplinata dall’art. 13 del citato D.Lgs. 124/2004.
Innanzitutto, all’atto dell’accesso, il personale ispettivo è tenuto a qualificarsi al datore di lavoro o a un suo rappresentante, mediante esibizione della tessera di riconoscimento. In mancanza della tessera, l’accesso non può avere luogo. Pertanto, il datore di lavoro sarà legittimato a opporsi all’effettuazione dell’accesso ispettivo, ferma restando la validità degli atti già compiuti. Tale obbligo sussiste anche nei confronti di tutti i soggetti con cui l’ispettore interloquisce ai fini dell’accertamento come, ad esempio, i lavoratori da cui acquisisce le dichiarazioni. Altro momento essenziale è dato dall’avviso, formulato al datore di lavoro o a chi ne fa le veci, della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato ai sensi dell’art. 1 della L. 11.1.79 n. 12, affinché presenzi alle attività di controllo e verifica. L’assenza di tale professionista non è comunque ostativa alla prosecuzione dell’attività ispettiva, né inficia la sua validità.
Esaurite queste due fasi essenziali o, comunque in concomitanza con le stesse, il personale ispettivo procede a identificare i soggetti presenti, con particolare riferimento ai lavoratori. Dai quali solitamente vengono acquisite informazioni prevalentemente in merito al proprio rapporto di lavoro. In fase di acquisizione delle dichiarazioni dei lavoratori non è ammessa la presenza del datore di lavoro e/o del professionista che lo assiste. Inoltre, nessuna copia delle dichiarazioni deve essere rilasciata al lavoratore e/o al soggetto ispezionato in sede di ispezione e sino alla conclusione degli accertamenti. Ciò per garantire spontaneità e autenticità delle informazioni raccolte, evitando condizionamenti esterni. Sempre nel corso del primo accesso ispettivo potranno essere consultati documenti, direttamente conservati presso il luogo oggetto di ispezione.
Una volta compiute le attività di verifica e, comunque, a conclusione della visita ispettiva, il personale ispettivo rilascia il verbale di primo accesso, che deve riportare i contenuti previsti dall’art 13, comma 1, del D.Lgs. n. 124/2004. Ossia:
- identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione delle modalità del loro impiego;
- specificazione delle attività compiute;
- eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro, da chi lo assiste o dalla persona presente all’ispezione;
- ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell’istruttoria finalizzata all’accertamento degli illeciti.
Le verifiche proseguono, quindi, attraverso l’esame dei documenti che la ditta o il professionista delegato fa pervenire al personale ispettivo. Oppure mediante acquisizione di ulteriori informazioni testimoniali. Conclusa la fase istruttoria si passa a tirare le somme dell’intera verifica e alle conseguenti verbalizzazioni.
Irregolarità e provvedimenti
Se il controllo non ha portato al riscontro di irregolarità, il datore di lavoro viene informato di ciò mediante specifica comunicazione di definizione degli accertamenti. Diversamente, in ragione della valenza amministrativa o penale delle stesse potranno essere adottate diverse tipologie di provvedimenti.
Nel caso di violazioni amministrative si prevede normativamente che le stesse vengano contestate e sanzionate mediante verbale unico di accertamento e notificazione, i cui contenuti sono definiti sempre dall’art. 13. Detto provvedimento deve contenere una parte dedicata alla ricostruzione dettagliata degli accertamenti, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati. A seconda che gli illeciti siano o meno materialmente sanabili, le sanzioni trovano spazio in apposite sezioni dello stesso verbale unico.
Per le violazioni sanabili ci sarà la diffida a regolarizzare che, in caso di ottemperanza all’invito formulato dall’ispettore, permette di ottenere una sanzione nel minimo edittale o nel quarto della misura fissa. Per le irregolarità già sanate, è prevista la sezione diffida “ora per allora”, dove è richiesto solo il pagamento dell’importo sanzionatorio. Le altre violazioni, non soggette a diffida, troveranno spazio nella sezione dedicata alla contestazione degli illeciti amministrativi, ai sensi dell’art. 16 della L. 689/81. Con una quantificazione degli importi pari al valore più favorevole tra il doppio del minimo ed il terzo del massimo o della misura fissa. Infine, sempre nel verbale unico, andranno indicati strumenti di difesa e organi per fare ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione. Se il trasgressore sana, ove previsto, e paga le sanzioni amministrative l’iter si chiude.
In difetto l’ispettore procede mediante rapporto ex art. 17 L. 689/1981, affinché, valutata la fondatezza degli accertamenti, il direttore dell’Ispettorato proceda all’adozione della successiva ordinanza ingiunzione. Si tratta di un nuovo provvedimento, questa volta avente direttamente efficacia esecutiva. All’interno del quale si contestano nuovamente le sanzioni amministrative, graduate tra minimi e massimi in ragione di diversi fattori, quali la gravità della condotta e gli eventuali precedenti a carico del trasgressore. L’ordinanza ingiunzione è opponibile avanti all’Autorità giudiziaria entro 30 giorni dalla notifica.
Gli illeciti di rilevanza penale
Per gli illeciti di rilevanza penale le strade possono essere diverse. Per i reati puniti con la pena dell’ammenda, da sola o alternativa a quella detentiva dell’arresto, il personale ispettivo è tenuto a impartire una prescrizione ai sensi dell’art. 19 e ss. D.Lgs. 758/94 e 15 D.Lgs. 124/2004.
Il contravventore verrà invitato, nel termine indicato dal personale ispettivo in ragione del tipo di violazione, a eliminare l’irregolarità riscontrata e a ripristinare la situazione di legalità. Ottenendo in caso positivo la possibilità di estinguere il reato direttamente in via amministrativa, pagando solo una somma pari a un quarto del massimo dell’ammenda prevista. Va detto che la prescrizione costituisce una condizione di procedibilità per la futura azione penale esercitata direttamente dal Pubblico Ministero. Nell’ipotesi in cui il contravventore non estinguesse il reato in via amministrativa e fosse, così, necessario proseguire l’iter giudiziario in sede penale.
Diversamente, per i reati per i quali non trova applicazione la prescrizione, il personale ispettivo, agendo nella veste di ufficiale di polizia giudiziaria, procederà semplicemente a notiziare la Procura della Repubblica.
* Mario Pagano è collaboratore della Direzione Centrale Coordinamento Giuridico dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro. Le considerazioni esposte sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno carattere impegnativo per l’amministrazione di appartenenza.
